Hoppa till huvudinnehåll

Miljökvalitetsnormer i prövning och tillsyn

Ramdirektivet för vatten och miljökvalitetsnormen God ekologisk status kan påverka både avlopp och uttag av vatten för dricksvattenändamål. EU-domar har skärpt tillämpningen av reglerna.

Sjöar, vattendrag och kustvatten ska nå God ekologisk status. När den ekologiska statusen är  god är den lite påverkad av människan. Miljökvaliteten får inte försämras.

Först ingen rätt att ställa skarpare krav

Västervik Miljö & Energi AB sökte tillstånd att få bygga ut Gamleby reningsverk som var dimensionerat för 5 800 personer.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterade som sista instans att belastningen på viken måste minska om miljökvalitetsnormen God ekologisk status ska kunna följas, men miljöbalken gav inte stöd för att ställa tuffare krav än tidigare. Senare utslag i EU-domstolen i andra mål kan innebära skärpt läge.

Skärpt läge efter EU-dom

Ett senare förhandsbesked från EU-domstolen (Weserdomen) visade att ramdirektivets krav på att inte få försämra vattenkvaliteten kan vara mycket strängt. Domen handlade om muddring i floden Weser och den får betydelse för hur miljöbalken ska tillämpas, men det återstår att besvara om domen ska tillämpas likadant på reningsverk.

Innebörden av Weserdomen

Enligt domen ska God ekologisk status tillämpas i enskilda ärenden liksom undantagen från att behöva följa kravet på God ekologisk status.

Statusen på till exempel en sjös vattenkvalitet klassas utifrån tre grupper av kvalitetsfaktorer - biologiska, kemisk/fysikaliska och hydromorfologiska. Statusen klassas i fem nivåer, från dålig till hög. Nivån god som är målet är den nästbästa klassen.

Som följd av EU-domen får inte ett projekt eller en verksamhet som medför att statusklassen försämras för en enda  kvalitetsfaktor i någon av de tre grupperna längre tillåtas. Varje kvalitetsfaktor, exempelvis faktorn närsalter i gruppen kemisk/fysikaliska kvalitets-faktorer, är uppbyggda av parametrar och ibland av bara en enda. I de senare fallet räcker det med att bara den parametern förämras för att verksamheten ska bli otillåten. 

Tillåtligheten ökar inte för att alla andra kvalitetsfaktorer förbättras när en faktor försämras en statusklass, exempelvis när reningen förbättras vid en utbyggnad av ett reningsverk med uppgraderad teknik.

I en senare dom om ett vattenkraftverk från maj 2016 tillämpar EU-domstolen Weserdomens principer. Den gav  undantag enligt ramdirektivet för vad som där avser allmännyttig verksamhet av större vikt som modifierar en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika.  Vissa andra kriterier var också uppfyllda. Möjligheterna för undantag för utsläppande verksamhet som exempelvis reningsverk är inte lika uppenbara.

Mark- och miljööverdomstolen har i två domar (M8984-15 och M6574-15) om vattenkraft uttalat att miljöbalken kan tillämpas EU-konformt. Det innebär att tillämpa svenska regler men så att kraven i EU-direktiv och Weserdomen följs. Havs- och vattenmyndigheten har gett ut en rapport 2016:30 med information och vägledning utifrån domar.

Stoppas reningsverk?

Det skulle kunna bli svårt att få tillstånd att bygga ut reningsverk för tätorter med ökande befolkning, men med redan mycket låga utsläppsnivåer, eller att överföra avloppsvattnet till ett annat reningsverk eller att flytta utsläppet till en annan recipient. I samtliga exempel ökar belastningen av närsalter och andra ämnen på recipienten. Möjligheterna att tillämpa s.k. undantag är starkt begränsade i sådana fall. Ramdirektivet saknar "ventiler" utöver undantagsreglerna.

Men avloppsvattnet från människor och en tätort kan inte stoppas. Det alstras överallt där det finns människor som äter, dricker och använder toaletter. När vi gör det släpper vi ut fosfor och kväve (närsalter) och syretärande ämnen (BOD), men inga ämnen kan renas till 100 %. Nu uppstår frågan om avloppsanläggningar - kommunala som enskilda - därför riskerar att stoppas som följd av Weserdomen. I svensk lag betraktas reningsverk som förorenande verksamheter, i EU betraktas de som recipientens skydd från tätortens och människornas föroreningar. Stoppas reningsverk, eller detaljplaner för sådana eller för att mer dagvatten ökar utsläppen, så blir följden att bostäder eller annan utveckling försvåras eller hindras. Avloppsvatten måste ändå ta vägen någonstans. Konsekvenserna av domen skulle bli stora om domen fick oreflekterat genomslag.

Avloppsdirektivet är ett dotterdirektiv till ramdirektivet för vatten. Avloppsdirektivet ställer krav på rening till under vissa utsläppshalter av närsalter och BOD och därutöver på "tillräcklig rening". Men tillräcklig rening innebär att exempelvis ramdirektivets krav på vattenkvalitet ska kunna uppfyllas. Kraven förutsätter ett reningsverk. I sin rapport om följder av Weserdomen kommenterar Havs- och vattenmyndigheten hur Weserdomen bör tillämpas utan att beakta annan EU-rätt än ramdirektivet för vatten, exempelvis EU:s avloppsdirektiv. En sådan tillämpning skulle kunna få negativa följder för miljön och människors hälsa.

Ramdirektivet reglerar inte närsalter och BOD som miljökvalitetsnormer i direktivets mening, det framgår av direktivets bilagor V och VIII, men betraktas i miljöbalken som miljökvalitetsnormer. Tillämpas Weserdomen likadant på reningsverk som på exempelvis vattenkraftverk får inte utsläppet leda till sänkt vattenkvalitet i recipienten, i så fall blir reningsverket otillåtet.  Å andra sidan får t.ex. ett reningsverk inte nekas enligt ramdirektivet om nekandet skulle skapa problem "i andra vattenförekomster inom samma avrinningsområde" och avloppsdirektivets krav uppfylls.

Hur svenska domstolar kommer att hantera denna "reningsverksparadox" och tillämpa miljöbalken EU-konformt på reningsverk och samtidigt följa svensk lag vet ingen i dagsläget.

Nedan finns information om miljökvalitetsnormer, Weserdomen och hur reningsverk påverkas samt vad Svenskt Vatten anser är viktigt att beakta för den som söker tillstånd eller ska anmäla ett reningsverk. Det framgår även vad vi anser bör förändras i lagstiftningen på kort, medellång och längre sikt.

Stoppas dricksvattenuttag?

Miljökvalitetsnormerna för God kvantitativ status för grundvatten ska följas när tillstånd ges till uttag av grundvatten. Kommunalt uttag av ytvatten kan påverka normen God ekologisk status, särskilt vid låga  flöden i ett vattendrag. Ramdirektivet accepterar tillfälliga försämringar på grund av exempelvis torka. Mer varaktiga sådana accepteras, förutsatt att vattenmyndigheten i förvaltningsplanen förklarat varför, mildrande åtgärder vidtas, allmännyttan och hälsofördelarna väger tyngre än miljöproblemen och andra utvägar är stängda av tekniska skäl eller blir orimligt dyra.

Om uttag av dricksvatten för människor i en tätort kan tillämpas som ett allmänintresse räcker ändå inte som skäl. Alla övriga förutsättningar måste vara uppfyllda. Exempelvis kan brister i vattenmyndighetens  förvaltningsplan bli ett hinder.

Regelöversyn behövs

Redan 2014 påtalade Miljömålsberedningen behovet av att se över hela systemet med miljökvalitetsnormer för vatten senast till utgången av 2016. Nu är detta än mer behövligt. Även EU-direktivet bör ändras, särskilt i ljuset av klimatförändringarna.  Redan 2007 förutsåg Klimat- och sårbarhetsutredningen att klimatförändringar skulle göra det svårt eller omöjligt att uppfylla miljökvalitetskraven för  övergödande närsalter. Senare forskning bekräftar svårigheterna. Lokala åtgärder förmår inte motverka effekterna av globala systemförändringar. Reningsverksparadoxen bör lösas i samband med planerade direktivsöversyner.

Svenskt Vatten följer utvecklingen och har kontakt med myndigheter och regeringskansliet om detta. Vi  lyfter också frågan i EurEau och EU.

Kontaktperson: Peter Sörngård, 072-530 74 01